ПОЛИТИКА
Переход на полувоенное положение
31 Октября 2022
Николай Петров
Старший исследователь Королевского института международных отношений (Chatham House)
Октябрьские указы Путина вводят особые режимы на отдельных территориях и новые органы государственного управления. Николай Петров считает, что принятие этих документов углубляет процесс подмены конституции смесью чрезвычайщины с правовой неопределенностью.
Карта военного или иного особого положения в российских регионах. Октябрь 2022. Источник: Wiki Commons
19 октября президентскими указами было введено военное положение в четырех присоединенных к России регионах Украины — в Донецкой и Луганской народных республиках, Запорожской и Херсонской областях. Там, согласно объяснению Путина на заседании Совбеза, режим военного положения действовал еще до их «вступления в состав России», а сейчас его необходимо было «оформить в рамках российского законодательства».
В приграничных с Украиной субъектах: Крыму, Краснодарском крае, Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Ростовской областях и Севастополе, был введен режим среднего уровня реагирования.
Режим повышенной готовности введен в 18 регионах Центрального и Южного федеральных округов: в Москве, Владимирской, Ивановской, Калужской, Костромской, Липецкой, Московской, Орловской, Рязанской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской и Ярославской областях, а также в Адыгее, Калмыкии, Астраханской и Волгоградской областях.
Во всех остальных субъектах РФ объявлен «уровень базовой готовности».
"Максимальный уровень реагирования" предназначен для оккупированных территорий "ДНР", "ЛНР", Запорожской и Херсонской областей, где вводится военное положение. Там будет организована территориальная оборона - это регулируется законом "Об обороне" - и уже созданы штабы теробороны. В законе "Об обороне" есть статья 22 "Территориальная оборона", но предусмотренное этой статьей положение о теробороне, которое должно определять порядок ее организации, развертывания и ведения, в России до сих пор не утверждено. Утвердить его, а также план теробороны, должен президент. Пока лишь понятно, что объявление военного положения в оккупированных регионах Украины позволяет силой мобилизовывать находящихся там мужчин для участия в военных действиях, а также интернировать граждан Украины. В остальном, власть военных администраций, установленная там ранее де факто, включая насильственное перемещение граждан из Херсона на левый берег Днепра, теперь оформляется де юре.
На территории восьми российских регионов с режимом «среднего уровня реагирования» будут проводиться "мобилизационные мероприятия" для потребностей вооруженных сил и воинских формирований, а также - в сфере экономики, гражданской обороны и "нужд населения". В частности, это может означать перевод предприятий на выпуск военной продукции. Поправки в закон "Об обороне" о специальных мерах в сфере экономики в ходе военных операций "за пределами территории России" были приняты и вступили в силу в июле.
На остальной территории РФ вводится «уровень базовой готовности», также наделяющий губернаторов полномочиями принимать решения «о проведении мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Особым пунктом указа устанавливаются полномочия губернаторов помогать в решении всех материально-бытовых вопросов армии — включая снабжение, дороги, обеспечение солдат жильем, в случае необходимости — одеждой, продовольствием.
Путин постановил наделить дополнительными полномочиями руководителей всех российских регионов. На деле получается ровно наоборот:
В приграничных с Украиной субъектах: Крыму, Краснодарском крае, Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Ростовской областях и Севастополе, был введен режим среднего уровня реагирования.
Режим повышенной готовности введен в 18 регионах Центрального и Южного федеральных округов: в Москве, Владимирской, Ивановской, Калужской, Костромской, Липецкой, Московской, Орловской, Рязанской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской и Ярославской областях, а также в Адыгее, Калмыкии, Астраханской и Волгоградской областях.
Во всех остальных субъектах РФ объявлен «уровень базовой готовности».
"Максимальный уровень реагирования" предназначен для оккупированных территорий "ДНР", "ЛНР", Запорожской и Херсонской областей, где вводится военное положение. Там будет организована территориальная оборона - это регулируется законом "Об обороне" - и уже созданы штабы теробороны. В законе "Об обороне" есть статья 22 "Территориальная оборона", но предусмотренное этой статьей положение о теробороне, которое должно определять порядок ее организации, развертывания и ведения, в России до сих пор не утверждено. Утвердить его, а также план теробороны, должен президент. Пока лишь понятно, что объявление военного положения в оккупированных регионах Украины позволяет силой мобилизовывать находящихся там мужчин для участия в военных действиях, а также интернировать граждан Украины. В остальном, власть военных администраций, установленная там ранее де факто, включая насильственное перемещение граждан из Херсона на левый берег Днепра, теперь оформляется де юре.
На территории восьми российских регионов с режимом «среднего уровня реагирования» будут проводиться "мобилизационные мероприятия" для потребностей вооруженных сил и воинских формирований, а также - в сфере экономики, гражданской обороны и "нужд населения". В частности, это может означать перевод предприятий на выпуск военной продукции. Поправки в закон "Об обороне" о специальных мерах в сфере экономики в ходе военных операций "за пределами территории России" были приняты и вступили в силу в июле.
На остальной территории РФ вводится «уровень базовой готовности», также наделяющий губернаторов полномочиями принимать решения «о проведении мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Особым пунктом указа устанавливаются полномочия губернаторов помогать в решении всех материально-бытовых вопросов армии — включая снабжение, дороги, обеспечение солдат жильем, в случае необходимости — одеждой, продовольствием.
Путин постановил наделить дополнительными полномочиями руководителей всех российских регионов. На деле получается ровно наоборот:
"Полномочия получают не столько сами губернаторы, сколько возглавляемые ими оперативные штабы, в которые помимо региональных управленцев входят силовики, подчиняющиеся напрямую федеральному центру."
Штаб должен координировать взаимодействие органов исполнительной власти, местного самоуправления, территориальных подразделений федеральных структур. Главы регионов отвечают за усиление охраны порядка, охраны важных государственных, специальных, военных объектов, введение особого режима работы ряда объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций, энергетики, связи. «Решения главы, принятые в рамках его компетенций, являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти РБ, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, иными органами», — говорится в указе.
За первые два дня после подписания Указа во всех регионах были созданы оперативные штабы, где-то уже проведены их первые заседания. В такие штабы входят порядка двух десятков человек из числа как подчиненных губернатора, так и силовиков, включая глав региональных МВД, МЧС, УФСБ, управления Росгвардии, прокуроров. Заседания штаба будут проводиться еженедельно. В сообщении об оперативном штабе Белгородской области, персональный состав которого не обнародуется, говорится, что решения штаба будут приниматься открытым голосованием большинством голосов его членов, которые обязаны участвовать в заседаниях.
На том же заседании Совета Безопасности 19 октября Путин поручил Сергею Собянину координацию работы регионов по повышению безопасности. «Прошу мэра Москвы <...> подключиться к обеспечению координации работы регионов при реализации мер, предусмотренных настоящим указом, и взаимодействия субъектов Федерации с федеральными органами власти». Собянин, возглавляющий комиссию Госсовета по направлению «Государственное и муниципальное управление», займется этим совместно с администрацией президента.
Первый доклад комиссии Госсовета, начиная с 25 октября, будет происходить еженедельно.
Заметим, что Собянин еще с 2020 г. выполняет роль старшего по губернаторскому корпусу, и еще 5 марта возглавляемая им рабочая группа Госсовета по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции, специальным указом была преобразована в рабочую группу Госсовета, в которой к противодействию распространению новой коронавирусной инфекции были добавлены экономические вопросы.
Третий указ из пакета, № 763, опубликованный 21 октября, носит название «О Координационном совете при Правительстве РФ по обеспечению потребностей Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов». Возглавляет Совет Михаил Мишустин, два его заместителя – Дмитрий Григоренко и Денис Мантуров. В Совет входят как подчиненные Мишустина из руководства правительства, так и главы силовых и правоохранительных органов, причем последние должны присутствовать на заседаниях сами, а если не могут, представлять свои позиции по обсуждаемым вопросам в письменном виде. Всего в Совет входят 19 человек, среди которых Александр Бортников (ФСБ), Татьяна Голикова (вице-премьер), Даниил Егоров (ФНС), Виктор Золотов (Росгвардия), Владимир Колокольцев (МВД), Александр Куренков (МЧС), Александр Линец (Главное управление специальных программ президента), Сергей Нарышкин (СВР), Александр Новак (вице-премьер), Максим Решетников (министр экономического развития), Антон Силуанов (министр финансов), Марат Хуснуллин (вице-премьер), Дмитрий Чернышенко (вице-премьер), министр обороны Сергей Шойгу. Помимо руководителей правительства и силовиков в Совет входят помощник президента Максим Орешкин и мэр Москвы Сергей Собянин (в личном качестве - в отличие от перечисленных выше, которые входят в Координационный совет по должности).
За первые два дня после подписания Указа во всех регионах были созданы оперативные штабы, где-то уже проведены их первые заседания. В такие штабы входят порядка двух десятков человек из числа как подчиненных губернатора, так и силовиков, включая глав региональных МВД, МЧС, УФСБ, управления Росгвардии, прокуроров. Заседания штаба будут проводиться еженедельно. В сообщении об оперативном штабе Белгородской области, персональный состав которого не обнародуется, говорится, что решения штаба будут приниматься открытым голосованием большинством голосов его членов, которые обязаны участвовать в заседаниях.
На том же заседании Совета Безопасности 19 октября Путин поручил Сергею Собянину координацию работы регионов по повышению безопасности. «Прошу мэра Москвы <...> подключиться к обеспечению координации работы регионов при реализации мер, предусмотренных настоящим указом, и взаимодействия субъектов Федерации с федеральными органами власти». Собянин, возглавляющий комиссию Госсовета по направлению «Государственное и муниципальное управление», займется этим совместно с администрацией президента.
Первый доклад комиссии Госсовета, начиная с 25 октября, будет происходить еженедельно.
Заметим, что Собянин еще с 2020 г. выполняет роль старшего по губернаторскому корпусу, и еще 5 марта возглавляемая им рабочая группа Госсовета по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции, специальным указом была преобразована в рабочую группу Госсовета, в которой к противодействию распространению новой коронавирусной инфекции были добавлены экономические вопросы.
Третий указ из пакета, № 763, опубликованный 21 октября, носит название «О Координационном совете при Правительстве РФ по обеспечению потребностей Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов». Возглавляет Совет Михаил Мишустин, два его заместителя – Дмитрий Григоренко и Денис Мантуров. В Совет входят как подчиненные Мишустина из руководства правительства, так и главы силовых и правоохранительных органов, причем последние должны присутствовать на заседаниях сами, а если не могут, представлять свои позиции по обсуждаемым вопросам в письменном виде. Всего в Совет входят 19 человек, среди которых Александр Бортников (ФСБ), Татьяна Голикова (вице-премьер), Даниил Егоров (ФНС), Виктор Золотов (Росгвардия), Владимир Колокольцев (МВД), Александр Куренков (МЧС), Александр Линец (Главное управление специальных программ президента), Сергей Нарышкин (СВР), Александр Новак (вице-премьер), Максим Решетников (министр экономического развития), Антон Силуанов (министр финансов), Марат Хуснуллин (вице-премьер), Дмитрий Чернышенко (вице-премьер), министр обороны Сергей Шойгу. Помимо руководителей правительства и силовиков в Совет входят помощник президента Максим Орешкин и мэр Москвы Сергей Собянин (в личном качестве - в отличие от перечисленных выше, которые входят в Координационный совет по должности).
"В этом составе Совет выглядит, как президиум двух правительств – премьерского и президентского, или как субститут сталинского Государственного комитета обороны."
Первая страница Указа Президента России «О введении военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей». Источник: Wiki Commons
Совет может давать поручения и рекомендации федеральным и местным органам исполнительной власти и готовить предложения для президента по вопросам, требующим его решения. Заседания Совета проводятся по мере необходимости, но Мишустин еженедельно должен отчитываться о его работе перед президентом.
В отличие от многих других начинаний власти, Координационный Совет заработал с места в карьер: 24 октября прошло его первое заседание , а 25-го – совещание Совета с Путиным. При Совете сформированы и рабочие группы во главе с Собяниным и вице-премьерами: по поставками вооружений, вещевого обеспечения, продовольствия для военнослужащих (Мантуров), по инфраструктуре, социальным объектам, транспорту, вопросам логистики (Хуснуллин), по медицинскому обеспечению и выплатам денежного довольствия (Голикова), поставкам топлива, вопросам энергетики и связи, информатизации, баз данных, аналитического обеспечения и, конечно, выстраивания обратной связи с мобилизованными и их семьями. Собянин возглавил рабочую группу Госсовета, которая обеспечивает всю работу на уровне регионов.
Похоже, что эти шаги, с одной стороны, представляют собой реакцию Кремля на бардак с мобилизацией, а, с другой, - рутинизацию войны и всего, что с ней связано. Одновременно речь идет и о серьезном изменении форматов принятия решений, когда часть решений передается на уровень премьера и Координационного совета, а те, что принимает Путин, заранее согласовываются на уровне Совета.
Заключение
Серия новых путинских указов 19-21 октября касается не столько аннексированных районов Украины, сколько России в целом, и продолжает подмену конституции смесью чрезвычайщины с правовой неопределенностью, как и в случае со специальной военной операцией и «частичной» мобилизацией.
Описанные нововведения, устанавливающие широкие рамки, выглядят как предназначенные «на вырост». Они не столько меняют сегодняшние реалии, сколько позволяют проводить разнообразные изменения в будущем. И хотя губернаторы, запускающие по приказу Кремля оперативные штабы, подчеркивают, что в данный момент не планируется ни ограничений на выезд из региона, ни иных изменений в повседневной жизни людей, в действительности это может быть сделано в любой момент в будущем. Излишне говорить, что указы создают возможность для еще более жесткого подавления протестов, вероятность которых возрастает по мере негативного для власти развития ситуации на фронте вкупе с усугублением экономических проблем внутри страны.
Предметом особой заботы Кремля является обеспечение вооруженных сил, с чем Минобороны, похоже, не очень справляется. Соответственно, часть задач по кадровому и хозяйственному обеспечению нужд воюющей армии перекладывается на плечи региональных администраций. При этом дифференцированная политика в отношении разных регионов, как ранее - применительно к мобилизации и противодействию пандемии, так и теперь никак не означает децентрализации властных полномочий и превращения губернаторов в более самостоятельных акторов.
В отличие от многих других начинаний власти, Координационный Совет заработал с места в карьер: 24 октября прошло его первое заседание , а 25-го – совещание Совета с Путиным. При Совете сформированы и рабочие группы во главе с Собяниным и вице-премьерами: по поставками вооружений, вещевого обеспечения, продовольствия для военнослужащих (Мантуров), по инфраструктуре, социальным объектам, транспорту, вопросам логистики (Хуснуллин), по медицинскому обеспечению и выплатам денежного довольствия (Голикова), поставкам топлива, вопросам энергетики и связи, информатизации, баз данных, аналитического обеспечения и, конечно, выстраивания обратной связи с мобилизованными и их семьями. Собянин возглавил рабочую группу Госсовета, которая обеспечивает всю работу на уровне регионов.
Похоже, что эти шаги, с одной стороны, представляют собой реакцию Кремля на бардак с мобилизацией, а, с другой, - рутинизацию войны и всего, что с ней связано. Одновременно речь идет и о серьезном изменении форматов принятия решений, когда часть решений передается на уровень премьера и Координационного совета, а те, что принимает Путин, заранее согласовываются на уровне Совета.
Заключение
Серия новых путинских указов 19-21 октября касается не столько аннексированных районов Украины, сколько России в целом, и продолжает подмену конституции смесью чрезвычайщины с правовой неопределенностью, как и в случае со специальной военной операцией и «частичной» мобилизацией.
Описанные нововведения, устанавливающие широкие рамки, выглядят как предназначенные «на вырост». Они не столько меняют сегодняшние реалии, сколько позволяют проводить разнообразные изменения в будущем. И хотя губернаторы, запускающие по приказу Кремля оперативные штабы, подчеркивают, что в данный момент не планируется ни ограничений на выезд из региона, ни иных изменений в повседневной жизни людей, в действительности это может быть сделано в любой момент в будущем. Излишне говорить, что указы создают возможность для еще более жесткого подавления протестов, вероятность которых возрастает по мере негативного для власти развития ситуации на фронте вкупе с усугублением экономических проблем внутри страны.
Предметом особой заботы Кремля является обеспечение вооруженных сил, с чем Минобороны, похоже, не очень справляется. Соответственно, часть задач по кадровому и хозяйственному обеспечению нужд воюющей армии перекладывается на плечи региональных администраций. При этом дифференцированная политика в отношении разных регионов, как ранее - применительно к мобилизации и противодействию пандемии, так и теперь никак не означает децентрализации властных полномочий и превращения губернаторов в более самостоятельных акторов.
Поделиться статьей
Читайте также
