Политика
Сдвиг к «централизованной коррупции» и динамика эффективности российской бюрократии
16 Сентября 2022
Андрей Яковлев
Приглашенный исследователь Свободного университета в Берлине
На основании проведенных исследований Андрей Яковлев утверждает, что в последние годы на нижних и средних этажах госаппарата снизился уровень коррупции. По его мнению, это может служить одной из причин неожиданной устойчивости российской экономики к западным санкциям.
К концу лета влияние международных санкций на состояние российской экономики оказалось не столь катастрофическим, как ожидалось изначально. В экспертных комментариях относительная устойчивость экономики объяснялась разными причинами. В их числе:
- Быстрые и грамотные действия российских финансовых властей, которые уже к концу марта позволили стабилизировать не только валютный курс и банковскую систему, но и ожидания экономических субъектов.
- Оперативное применение правительством новых программ льготного кредитования не только для стратегических предприятий, но также для массового малого и среднего бизнеса. При этом запуск таких программ происходил без существенных сбоев, так как использовались меры, уже отработанные в период острой фазы пандемии Covid 19 весной и летом 2020 года.
- Сохранение и даже рост экспортных доходов (за счет роста мировых цен на нефть, последовавшего за объявлением санкций), формирующих основу для поступлений в федеральный бюджет.
- Значительные запасы материалов и комплектующих в промышленности и других отраслях реального сектора, которые предприятия поддерживали для смягчения последствий возможных новых волн пандемии.
Медведев возглавляет заседание Совета по борьбе с коррупцией 30 сентября 2008 года. Источник: Wiki Commons
Повышение требований в ответ на кризисы
Однако помимо этих уже многократно упоминавшихся факторов можно говорить об еще одном менее очевидном обстоятельстве. Оно связано с относительным повышением эффективности российской бюрократии в последние годы.
Тезис о коррумпированности и некомпетентности госаппарата в России был обоснован на уровне теоретических моделей во множестве исследований по экономике и политологии и подтвержден на эмпирических данных. В основе такого взгляда лежали достаточно простые и убедительные аргументы. Выстроенная в 2000е годы централизованная модель управления предполагала, что все ключевые решения принимаются на федеральном уровне, а от чиновников на местах в первую очередь требуются исполнительность и политическая лояльность, главной демонстрацией которой является обеспечение «правильных» результатов на парламентских и президентских выборах. Со своей стороны, Кремль был готов закрывать глаза на произвол, коррупцию и некомпетентность на местах; возникавшие проблемы по мере необходимости «заливали деньгами», благо доходы бюджета в период нефтяного бума середины 2000х это вполне позволяли.
Но ситуация стала меняться уже после кризиса 2008-2009 годов, когда половина резервного фонда была потрачена за один год и выяснилось, что ресурсы федерального центра отнюдь не безграничны. От губернаторов стали требовать создания более благоприятных условий для ведения бизнеса – с регулярными замерами результатов межрегионального «соревнования» в рамках Национального рейтинга инвестиционного климата, проводимого Агентством стратегических инициатив.
Новым фактором давления на власть стали массовые политические протесты 2011-2012 гг. Протестные акции были спровоцированы фальсификациями на парламентских выборах, но более глубинной причиной недовольства стало низкое качество общественных благ (здравоохранение, образование, инфраструктура, безопасность),. Осознание этого в Кремле привело к тому, что федеральный центр повысил требования к результатам деятельности местных и региональных властей, а также профильных федеральных ведомств. Один из примеров этого – «майские указы» 2012 года с последующим контролем за достижением показателей, установленных этими указами.
Наконец, события 2014 года породили вопросы в адрес тех, кто занимался промышленной политикой. Уже с середины 2000х годов на эти цели направлялись значительные ресурсы (включая создание госкорпораций Ростех и Роснано, объединенных холдингов в авиа- и судостроении, финансирование различных проектов по линии ВЭБ), но без заметных результатов в части диверсификации экономики и развития высокотехнологичных производств. При этом первая волна международных санкций, наложенных на Россию в 2014 году, выявила острую зависимость российской экономики от зарубежных технологий и оборудования – после чего Кремль стал требовать от профильных ведомств предъявления результатов.
В итоге с 2014 года к бюрократическим элитам в явной форме стали применять не только «пряник» (в виде доступа к дополнительным ресурсам федерального бюджета или возможностей карьерного продвижения), но и «кнут» – в виде уголовных дел по итогам антикоррупционных расследований. И если раньше такие уголовные дела возбуждали в основном против чиновников среднего уровня, то теперь их фигурантами стали представители высшей элиты – включая губернаторов и федеральных министров. Иными словами, можно говорить, что по мере того, как усиливалось внешнее и внутреннее давление, от чиновников на всех уровнях стали требовать не только лояльности, но и компетентности, включая умение решать проблемы и добиваться результатов в своей сфере ответственности на основе имеющихся ресурсов.
Сдвиги в системе госуправления
Следствием этого стали определенные сдвиги в системе госуправления. Например, проводившийся с моим участием анализ публичных данных о госзакупках в 2010е годы не выявил высокой коррупции на низовом уровне в контрактах между обычными госзаказчиками и мелкими и средними поставщиками. Это не мешает тому, что крупнейшие контракты очень часто распределяются между «своими людьми». И поскольку по-прежнему сохраняется очень высокая концентрация крупных госзаказов в руках ограниченного числа крупнейших поставщиков, суммарные потери от коррупции в экономике мало изменились. Тем не менее, можно утверждать, что на низовом уровне «обычных госзаказчиков» сложившаяся система госзакупок в целом работает, несмотря на ее громоздкость и избыточное регулирование. Одно из косвенных подтверждений:
Однако помимо этих уже многократно упоминавшихся факторов можно говорить об еще одном менее очевидном обстоятельстве. Оно связано с относительным повышением эффективности российской бюрократии в последние годы.
Тезис о коррумпированности и некомпетентности госаппарата в России был обоснован на уровне теоретических моделей во множестве исследований по экономике и политологии и подтвержден на эмпирических данных. В основе такого взгляда лежали достаточно простые и убедительные аргументы. Выстроенная в 2000е годы централизованная модель управления предполагала, что все ключевые решения принимаются на федеральном уровне, а от чиновников на местах в первую очередь требуются исполнительность и политическая лояльность, главной демонстрацией которой является обеспечение «правильных» результатов на парламентских и президентских выборах. Со своей стороны, Кремль был готов закрывать глаза на произвол, коррупцию и некомпетентность на местах; возникавшие проблемы по мере необходимости «заливали деньгами», благо доходы бюджета в период нефтяного бума середины 2000х это вполне позволяли.
Но ситуация стала меняться уже после кризиса 2008-2009 годов, когда половина резервного фонда была потрачена за один год и выяснилось, что ресурсы федерального центра отнюдь не безграничны. От губернаторов стали требовать создания более благоприятных условий для ведения бизнеса – с регулярными замерами результатов межрегионального «соревнования» в рамках Национального рейтинга инвестиционного климата, проводимого Агентством стратегических инициатив.
Новым фактором давления на власть стали массовые политические протесты 2011-2012 гг. Протестные акции были спровоцированы фальсификациями на парламентских выборах, но более глубинной причиной недовольства стало низкое качество общественных благ (здравоохранение, образование, инфраструктура, безопасность),. Осознание этого в Кремле привело к тому, что федеральный центр повысил требования к результатам деятельности местных и региональных властей, а также профильных федеральных ведомств. Один из примеров этого – «майские указы» 2012 года с последующим контролем за достижением показателей, установленных этими указами.
Наконец, события 2014 года породили вопросы в адрес тех, кто занимался промышленной политикой. Уже с середины 2000х годов на эти цели направлялись значительные ресурсы (включая создание госкорпораций Ростех и Роснано, объединенных холдингов в авиа- и судостроении, финансирование различных проектов по линии ВЭБ), но без заметных результатов в части диверсификации экономики и развития высокотехнологичных производств. При этом первая волна международных санкций, наложенных на Россию в 2014 году, выявила острую зависимость российской экономики от зарубежных технологий и оборудования – после чего Кремль стал требовать от профильных ведомств предъявления результатов.
В итоге с 2014 года к бюрократическим элитам в явной форме стали применять не только «пряник» (в виде доступа к дополнительным ресурсам федерального бюджета или возможностей карьерного продвижения), но и «кнут» – в виде уголовных дел по итогам антикоррупционных расследований. И если раньше такие уголовные дела возбуждали в основном против чиновников среднего уровня, то теперь их фигурантами стали представители высшей элиты – включая губернаторов и федеральных министров. Иными словами, можно говорить, что по мере того, как усиливалось внешнее и внутреннее давление, от чиновников на всех уровнях стали требовать не только лояльности, но и компетентности, включая умение решать проблемы и добиваться результатов в своей сфере ответственности на основе имеющихся ресурсов.
Сдвиги в системе госуправления
Следствием этого стали определенные сдвиги в системе госуправления. Например, проводившийся с моим участием анализ публичных данных о госзакупках в 2010е годы не выявил высокой коррупции на низовом уровне в контрактах между обычными госзаказчиками и мелкими и средними поставщиками. Это не мешает тому, что крупнейшие контракты очень часто распределяются между «своими людьми». И поскольку по-прежнему сохраняется очень высокая концентрация крупных госзаказов в руках ограниченного числа крупнейших поставщиков, суммарные потери от коррупции в экономике мало изменились. Тем не менее, можно утверждать, что на низовом уровне «обычных госзаказчиков» сложившаяся система госзакупок в целом работает, несмотря на ее громоздкость и избыточное регулирование. Одно из косвенных подтверждений:
“В рамках опросов поставщиков по госзаказам в России, Казахстане и Словакии, проводившихся по единой методологии в 2020 году, оценки эффективности регулирования закупок в России оказались выше, чем в двух других странах."
Логотип Фонда развития промышленности, 2015. Источник: Wiki Commons
В отношении госаппарата в части количественных данных я отталкиваюсь от результатов двух больших опросов чиновников нижнего и среднего уровня, которые проводились в 2018 и 2021 годах в одном из регионов европейской части России. По параметрам социально-экономического развития этот регион никак не относился к лидерам и во многих отношениях мог рассматриваться как типичный. В опросе 2018 года мы фокусировались на факторах, влияющих на прием сотрудников на госслужбу. В опросе 2021 года мы попытались оценить факторы, важные для карьерного продвижения действующих госслужащих. В обоих случаях опрос охватывал чиновников нижнего и среднего уровня, которые непосредственно взаимодействуют с гражданами и бизнесом. Мы исходили из того, что от мотивации и стратегий поведения таких чиновников значимо зависит качество государственных услуг.
При анализе указанных факторов мы старались оценить влияние личных связей и результатов деятельности. Поскольку вопросы о значении личных связей были очевидно чувствительны для респондентов, мы использовали технику list experiment, которая не позволяет узнать, что думает конкретный респондент по интересующему нас вопросу, но дает возможность проанализировать, в какой мере соответствующие мнения характерны для отдельных групп или категорий респондентов. В известной статье Frye et al (2017) этот подход был использован для оценки реальной популярности Владимира Путина после «крымской весны».
Наши эксперименты показали, что фактор «полезных знакомств» безусловно имеет значение, но действующие чиновники считают более значимыми меритократические факторы. При этом сравнение результатов эксперимента для рядовых специалистов и руководителей среднего уровня (начальники отделов, заместители региональных министров и руководителей муниципалитетов) показывало, что на более высоких должностях баланс смещался в пользу меритократических факторов – роль «полезных связей» снижалась, а значимость результатов деятельности повышалась. Это давало основание говорить о наличии в данном регионе позитивного отбора в госаппарате.
Еще один пример – Фонд развития промышленности, реорганизованный в 2014 году для поддержки проектов импортозамещения. Очень позитивные оценки деятельности ФРП, по сравнению с другими институтами развития, я впервые услышал в интервью с предприятиями в рамках проекта по анализу региональной модели управления в Воронеже в 2016-2017 годах. Это побудило меня более внимательно посмотреть на деятельность ФРП и оценить результаты господдержки предприятий по линии ФРП. В 2021 году на основе открытых данных мы с коллегами сформировали базу предприятий, проекты которых были поддержаны ФРП, и сделали «мэтчинг» с аналогичными предприятиями, не получавшими поддержку. При этом в анализ специально были включены те предприятия, проекты которых к 2021 году уже были завершены, так что можно было корректно оценивать результаты оказанной господдержки. Анализ этих данных позволяет утверждать, что деятельность ФРП дает позитивный эффект, статистически значимый для малых и средних предприятий. Также на основе документов и серии интервью с внешними стейкхолдерами мы проанализировали механизмы принятия решений в ФРП. Они оказались достаточно близки к лучшим международным практикам.
В рамках всех названных выше проектов и обсуждения их результатов у меня были многочисленные личные контакты с чиновниками уровня региональных министров, а также с сотрудниками ФРП. Практически во всех случаях это были очень компетентные и, как правило, достаточно молодые люди. Разумеется, не исключено, что выборка моих контактов была смещена в пользу добросовестных представителей российской бюрократии. Но даже если так, это все равно дает дополнительные основания для того, чтобы не преувеличивать масштабы коррупции на нижних и средних этажах российской системы управления. В более общих терминах известной статьи Андрея Шляйфера и Роберта Вишны я бы говорил о возможном переходе к модели «централизованной коррупции», которая при всех ее издержках отличается большей эффективностью в сравнении с «децентрализованной коррупцией», характерной для России 1990х и 2000х годов.
Резюмируя: очевидным образом в России сохраняется высокий уровень коррупции, но сейчас это прежде всего политическая коррупция на высшем уровне. На нижних и средних этажах, на мой взгляд, коррупции в России в последние годы стало меньше, а госаппарат стал эффективнее. И этот фактор наряду с другими может объяснять текущую относительную устойчивость российской экономики в условиях войны.
При анализе указанных факторов мы старались оценить влияние личных связей и результатов деятельности. Поскольку вопросы о значении личных связей были очевидно чувствительны для респондентов, мы использовали технику list experiment, которая не позволяет узнать, что думает конкретный респондент по интересующему нас вопросу, но дает возможность проанализировать, в какой мере соответствующие мнения характерны для отдельных групп или категорий респондентов. В известной статье Frye et al (2017) этот подход был использован для оценки реальной популярности Владимира Путина после «крымской весны».
Наши эксперименты показали, что фактор «полезных знакомств» безусловно имеет значение, но действующие чиновники считают более значимыми меритократические факторы. При этом сравнение результатов эксперимента для рядовых специалистов и руководителей среднего уровня (начальники отделов, заместители региональных министров и руководителей муниципалитетов) показывало, что на более высоких должностях баланс смещался в пользу меритократических факторов – роль «полезных связей» снижалась, а значимость результатов деятельности повышалась. Это давало основание говорить о наличии в данном регионе позитивного отбора в госаппарате.
Еще один пример – Фонд развития промышленности, реорганизованный в 2014 году для поддержки проектов импортозамещения. Очень позитивные оценки деятельности ФРП, по сравнению с другими институтами развития, я впервые услышал в интервью с предприятиями в рамках проекта по анализу региональной модели управления в Воронеже в 2016-2017 годах. Это побудило меня более внимательно посмотреть на деятельность ФРП и оценить результаты господдержки предприятий по линии ФРП. В 2021 году на основе открытых данных мы с коллегами сформировали базу предприятий, проекты которых были поддержаны ФРП, и сделали «мэтчинг» с аналогичными предприятиями, не получавшими поддержку. При этом в анализ специально были включены те предприятия, проекты которых к 2021 году уже были завершены, так что можно было корректно оценивать результаты оказанной господдержки. Анализ этих данных позволяет утверждать, что деятельность ФРП дает позитивный эффект, статистически значимый для малых и средних предприятий. Также на основе документов и серии интервью с внешними стейкхолдерами мы проанализировали механизмы принятия решений в ФРП. Они оказались достаточно близки к лучшим международным практикам.
В рамках всех названных выше проектов и обсуждения их результатов у меня были многочисленные личные контакты с чиновниками уровня региональных министров, а также с сотрудниками ФРП. Практически во всех случаях это были очень компетентные и, как правило, достаточно молодые люди. Разумеется, не исключено, что выборка моих контактов была смещена в пользу добросовестных представителей российской бюрократии. Но даже если так, это все равно дает дополнительные основания для того, чтобы не преувеличивать масштабы коррупции на нижних и средних этажах российской системы управления. В более общих терминах известной статьи Андрея Шляйфера и Роберта Вишны я бы говорил о возможном переходе к модели «централизованной коррупции», которая при всех ее издержках отличается большей эффективностью в сравнении с «децентрализованной коррупцией», характерной для России 1990х и 2000х годов.
Резюмируя: очевидным образом в России сохраняется высокий уровень коррупции, но сейчас это прежде всего политическая коррупция на высшем уровне. На нижних и средних этажах, на мой взгляд, коррупции в России в последние годы стало меньше, а госаппарат стал эффективнее. И этот фактор наряду с другими может объяснять текущую относительную устойчивость российской экономики в условиях войны.
Поделиться статьей
Читайте также
